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村规民约中的罚则问题研究
信息来源:鄞州日报  作者:郑炀和  发布日期:2017-08-15
  村规民约罚则的概念及种类
 
  村规民约设定权利义务等要求全体村民自觉遵守的行为规范,必然会对违反这些规范要求的行为作出责任后果承担的条款要求。村规民约中的罚则,顾名思义就是其中要求违反规定义务的客体承担不利后果的、带有惩戒性质的条款。
 
  需要指出的是,村规民约的罚则条款在各地的文本中并不总是以“罚则”这一表达方式出现,文本中常有“奖惩措施”“处理办法”“违约责任”等形式,本文所探讨的“罚则”即是包含了以上各种表述,意指各文本中的责任条款。例如在省综治办、省委组织部、省民政厅和省司法厅联合发布的村规民约范本中,以第七章“奖惩措施”的表述来体现村规民约的罚则,并明确奖惩措施由批评教育、公示通报、责成赔礼道歉、写出悔改书、恢复原状或赔偿损失等六种方式组成。
 
  然而,一览全省各地的村规民约文本,罚则所规定内容远不止上述所列举的几项,形式上更加丰富,惩戒性也更强。
 
  ——财产罚。主要包括罚款、没收财物、拆除违法建筑等。财产罚在我国乡村自治实践中已成为很多村规民约追究责任最主要的手段,因其便捷有效成为村规民约处罚则的重头戏。村、社区等自治组织作出的经济处罚是否会与行政处罚重复或冲突,成为财产罚所面临的首要难题。同样棘手的问题在于罚款或没收所得如何处理。罚款所得现金的处理并不难,一般归入集体资产中属全民所有,而没收所得实物何去何从,是拍卖变现抑或还之于民,在实践中也是各有千秋。
 
  ——名誉罚。主要包括赔礼道歉(并赔偿损失)、公开检讨、通报批评。名誉罚的运用广泛,且运用于基层,在实践中更具有效果。名誉罚虽对被处罚对象的物质利益未造成任何限制,但在“好面子”的熟人社会里,其警示性却格外强大。
 
  ——其他。主要包括取消分红、暂缓或停止享受福利等。
 
  ——并罚。实践中,对于一种违反村规民约的行为,可能会面临多种处理方式并罚的规定,包含以上所列举的罚则中的两种或以上。
 
  理论困境——权力属性与合法性争论
 
  一般认为,村规民约是村民会议基于《村民委员会组织法》授权而制定的,其中第二十条规定,村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。所谓村民自治章程或村规民约,就是村民共同认可的公约,是实施村民自治的基本依据。它是村民基于法律的授权,根据当地实际情况,依照集体意愿,经过民主程序而制定的规章制度。可一旦涉及村级组织依据村规民约中的罚则条款对违反规定的当事人实施处罚,该处罚的法律属性究竟几何就关系到其合法与否的问题。
 
  权力来源之争。过去认为,村级组织是国家权力在乡村、社区的延伸,因而村规民约的处罚属于一种变相的行政处罚权。而这一理论若做深究,则难以立足。简而言之,《行政处罚法》规定行政处罚只能由法律、法规和规章设定,不可以再授权其他规范性文件(比如村规民约)设定行政处罚。随着社团自治理论的不断发展,学者逐渐意识到村规民约的处罚权不应该来自国家权力的授予,而理应是个人权力向民主组织(社团)的自愿让渡。
 
  内容合法性之争。在上述社团处罚理论的检验下,一些村规民约的罚则显而易见被认为是触犯了合法性的红线而丧失了效力。表面上看,“罚款”带有行政执法色彩,村组织采用罚款的形式似乎有侵犯公民财产权之嫌,属与上位法相悖,暂缓或停止享受福利、取消分红等也意味着对社员权的侵犯,都有不合法之嫌。然而笔者认为,借助社团处罚理论能佐证这些罚则的合法性,并且是基层组织在合法性底线之上尽可能迈向自治的重要标志。“罚款”只是村规民约中的不当表述,其实质是社员的财产权向社团组织的让渡,称为“赔偿金”更为合适。
 
  错责相适应之争。并不是罚则的内容合法,罚则本身就必然具有合理性,一些罚则还具有错责不相适应的问题,主要表现在错与责质的不一致性与量的失衡性两方面。
 
  ——质的不一致。村规民约的罚则与刑事或行政的罚则不同,其首要功能应当是平息事端,维护基层正常生活生产秩序,惩戒性的功能应居于其次。因此对一些村规民约中规定的禁止性行为的违反,其相对应的罚则应当以消除这种错误行为的后果为主,罚则的内容应当保持与错误行为质的一致性。
 
  ——量的失衡。作为规范性文件,村规民约的罚则同样要遵循比例原则的规定,处罚的轻重应当与错误行为的性质相适应,这一点尤其体现在财产罚上。对于偷盗、毁坏财物等行为,村规民约中普遍采用规定赔偿金的形式,而赔偿金的数量则必须与错误行为的危害程度及当地居民的收入水平相适应,过多或过少都是不合理的。
 
  现实困境——执行与救济之难
 
  作用范围之难。村规民约的作用范围,即其效力可约束的客体范围究竟多大,众说纷纭。肯定者认为,村规民约不仅是村民自治的依据,也是村民会议或村民委员会对当地农村进行管理的依据。因此,那些驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员,以及不属于村办的集体所有制单位的人员,虽然不参加村民委员会组织,也应当遵守有关的村规民约,自觉约束自己的行为。而笔者认为,村规民约由村民委员会表决通过,其作用范围应当仅限于具有选举权的村民,在享受社员权利的同时,也应遵循村规民约的罚则约定。而社员以外的公民,虽工作生活在本村,但只应受到国家法律法规的约束,若村组织想要约束、惩治他们的不良行为,只能寻求司法或行政力量的救济。
 
  与国家法执法边界划分之难。把村规民约定位为对国家法补充的观点在当今学界已经达成一致,一些规定在村庄中发挥着较强的威信力,起到了国家硬法无法控制甚至力所不能及的作用,因此这类罚则在乡村管理和建设中具有很强的生命力,尤其体现在禁止虐待弱势群体、平息邻里矛盾等条款中,而同时当事人可以选择行政或司法途径请求权利救济,这就难免导致其在与国家法的执法边界的划分上有时出现冲突。
 
  救济之难。几乎所有的村规民约在规定罚则条款的同时,都没有规定对不服罚则的救济方式,这使得罚则救济在理论上只剩下一种救济途径——付诸司法。而村规民约要进入法院的司法审查程序,面临的最多也只是合法性的审查。若法院认为该法则规定并不与上位法相冲突,在本村行之有效,那么被处罚人想请求合理性审查是极为困难的。
 
  村规民约本身没有规定救济途径,法院作为最后一道防线,也仅是就个案适用的罚则的合法性,主要为是否侵犯公民合法权益事项进行审查,这就导致被处罚人若对处罚的合理性不满,只能走上信访之路。而乡镇一级政府是否有权审查甚至撤销村组织作出的处罚决定,又是一个并不明朗的问题。
 
  村规民约罚则的规制路径
 
  除了上述列举的村规民约因本身的属性而难免存在的困境外,还由于在制定程序和内容设定上,一些罚则规约都是由少数村干部为了上级领导检查或出于业绩考虑匆匆制定,未能反映全体村民的共同意愿,缺乏民主性,也加重了实践中的困难。解决这些问题的根本途径还在于法律规制,完善村规民约罚则本身以及国家法的约束与救济,这些罚则才能真正起到地方治理的作用。
 
  构建村规民约合法性审查制度。现有的备案制度不能满足村规民约合法性的监督,审查制度的建立并发挥实质性作用迫在眉睫。合法性审查制度一般认为由乡镇人民政府作为审查主体,以人民法院在具体案件中的审查为例外,对村规民约的制定程序、内容合法性作出审查,而内容审查毫无疑问应以罚则的审查为重。
 
  建立和完善监督机制。首先,应加强农村党组织对村规民约执行的必要指导和监督。通过党支部成员和党员的带头遵守先进模范作用,克服出现的不公正、不公平现象,保证村规民约良好的执行环境,确保村规民约发挥应有的作用。其次,发挥村民的监督作用。村民是村规民约的制定者,在执行村规民约时最能发现其存在的违法问题,能及时向村委会或有关部门反映,便于及时对其作出纠正。再次,通过审查制度进行监督。按上文所述审查制度构建,针对村规民约主体合法性、程序合法性与内容合法性进行审查。
 
  促进村规民约与国家法的融合。不可否认,村规民约在当代的存续要解决的首要问题是自身的定位,既要上与国家大法相吻合、又要下与本村实际相结合。它们的作用模式是互动的,能够实现合作,关键在于厘清国家法与民间法的各自领域,以及作用的方式。成文法、国家法目前需要做的事情就是合理引导、积极吸收民间运作中的合理部分,剔除民间运作中的不合理部分并加以规制。
 
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